新行诉法今日起实施 打通“民告官”七大关卡

　　24年来首次大修的行政诉讼法今起正式实施。这部标志着中国“民告官”进入2.0时代的新版法律，有哪些重要变化？面对这些变化，人们的“民告官”之路该怎么走？为此，中新网记者特梳理出通关七则。

　　关卡一：立不了案？

　　通关法则：对依法提起的诉讼，一律接收起诉状！

　　旧版行政诉讼法是自1990年10月1日起实施的，规定了行政诉讼程序的基本规则，旨在为受到国家行政机关非法侵犯合法权益的公民和法人，提供法律救济途径，因此这部法律也被称为“民告官法”。但该法实施以来，中国的“民告官”之路走得并不顺畅。其中，法院受理难成为原告面临的第一道“拦路虎”。

　　为解决这一问题，此番新修订的行诉法增加条款：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”

　　该条款进一步明确，“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”

　　值得一提的是，《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》也将自今日起施行。

　　媒体分析称，这是为了解决现实中立案难、立案慢、选择性立案等等不合理现象。旧有的“立案审查制”下，法院的职权处于绝对强势地位，而公民的起诉权则相对弱势，这显然不利于民众及时、公平地获得司法救济。且就具体操作而言，原先“审查立案”的机制设计，也给“法外因素”干扰法院独立履职提供了切入口和时间差——于此，“民告官”案常被以各种理由拒不立案，就是最典型的例证。

　　在立案登记制方面，新版行诉法明确，“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”

　　今起实施的关于行诉法若干问题的司法解释亦明确，“对当事人依法提起的诉讼，一律接收起诉状。”

　　对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，新版行诉法明确，“当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”

　　关卡二：不立不裁？

　　通关法则：可以向上一级人民法院起诉！

　　结合过去20多年的经验来看，在行诉法实施过程中，“不立不裁”也成为中国“民告官”路上的一道“拦路虎”。

　　为此，新修订的行诉法在第五十二条明确：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”

　　中新网记者注意到，旧版行诉法中的规定为：“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”

　　“以前遇到法院装聋作哑，既不立案又不作出相应裁定，当事人往往无能为力。”清华大学教授何海波说，新行诉法作出的规定，对破解“立案难”提供了有力保障。立案的门槛降低了，遭遇“推脱”也有了救济途径。

　　关卡三：告官不见官？

　　通关法则：被诉行政机关负责人应出庭应诉！

　　行诉法虽被称为“民告官法”，但在实践中却往往面临“告官不见官”的尴尬。有的案件只有律师代理行政机关出庭应诉。

　　为此，新修订的行诉法增加条款明确：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

　　最高法发布的关于行诉法若干问题的司法解释进一步明确，上述条款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。

　　为了增强这一条款的约束力，新版行诉法在第六十六条指出，“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”

　　关卡四：“红头文件”违法？

　　通关法则：法院可认定“红头文件”合法与否！

　　除了“告官不见官”，一些“红头文件”违法，也成为“民告官”案件审理难的一大突出问题。

　　为破解这一难题，新版行诉法新增条款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”

　　需要指出的是，条款中所指“规范性文件”不含规章。

　　最高法出台的司法解释进一步明确，“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。”

　　最高人民法院行政庭副庭长李广宇解释说，“法院可以在判决书当中阐明规范性文件的合法性，也就是直接认定它合法还是不合法。”

　　关卡五：行政复议时“官官相护”？

　　通关法则：维持原行政行为的，复议机关作共同被告！

　　在人们维权意识普遍增强的今天，“行政诉讼”已不再是一个陌生的法学字眼，可作为与行政诉讼并行的另一种重要的权利救济方式，行政复议却始终远离人们的视线，没有引起足够的关注。

　　分析称，可能是由于老百姓对古来有之的“官官相护”的疑虑，所以发生行政争议时，宁愿选择信访或者干脆与行政机关对簿公堂。

　　为此，新修订的行诉法将相关条款修改为：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”

　　中新网记者注意到，原来的条款为：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”

　　李广宇对此指出，旧版行诉法这一规定跟世界各国通行的做法是类似的，但是在中国，这个制度带来了一些负面的效果，就是复议机关怕当被告，如果改变了原行政行为，复议机关就要当被告。

　　“这使得一些复议机关更愿意统统维持原有行政行为，被群众调侃为‘维持会’。”清华大学教授何海波说。

　　“在中国羞于当被告这一观念也不是短时期内就能扭转的。既然有这么一种情况，复议机关就倾向于尽量作出维持的决定，即使面对一些违法的行政行为，也很少去作出改变，所以使得行政复议的功能大打折扣。”李广宇说。

　　李广宇解释说，尽管修改后的制度设计跟各国的通行做法有些不太一致，但这是针对中国特殊的现实情况，是一个富有中国特色的制度设计，相信能够发挥最初设计这个制度的初衷。

　　在何海波看来，这将鼓励复议机关积极履行职责。

　　关卡六：地方保护主义？

　　通关法则：跨行政区域管辖行政案件！

　　除了行政复议中的“官官相护”，地方保护主义也成为行诉法实施过程中备受诟病的一大难题。

　　为此，今起实施的新版行诉法新增条款明确：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”

　　“‘民告官’难在哪儿？难在地方保护主义。”北京大学教授姜明安说，新行诉法确立“跨行政区域管辖行政案件”，这有助于法院摆脱地方干预，依法独立行使审判权，也为今后条件成熟时成立行政法院提供了可能。

　　关卡七：行政机关当“老赖”？

　　通关法则：可拘留其直接负责的主管人员和其他直接责任人员！

　　除了立案难、审理难，执行难也成为行诉法实施过程中面临的一大难题。

　　《中国法律年鉴》数据显示，2007至2011年，行政诉讼案件一审判决162767件，同期行政执行案54572件，强制执行率33.53%，即有1/3左右的生效判决没有得到自动履行。

　　媒体指出，行政诉讼的执行多难于行政机关败诉时。为此，新版行诉法将“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取的措施进一步丰富、细化。

　　譬如，“将行政机关拒绝履行的情况予以公告”。

　　再如，“拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　姜明安评价称“这一规定很厉害”，如果行政机关当“老赖”，拒不履行法院判决，法院不仅可以对单位负责人予以罚款，还可以将其拘留。

　　如上，仅是中新网记者从法律规定层面梳理出的“通关”七则，至于中国“民告官”之路能否真正通关，破解“信访不信法”的怪圈，还需进一步观察新版行诉法的落地实施情况。

         (记者 马学玲)