土改晋江试验：发掘农房宅基地的抵押融资价值

　　别墅和跃层住宅颇有设计感，整体环境优美宜人，街道干净整洁，漫步于12月的晋江市磁灶镇大埔村，仿佛进入一个度假区。

　　经过17年的旧村改造，这里的房子从38万涨到400万元。大埔村党委书记、村委会主任吴金程对第一财经记者说：“改造后的大埔村越来越有人气，那些外出的人基本上都愿意回来住，毕竟落叶要归根。”

　　再有一年，33个县(市、区)的土地改革试点就要结束，晋江是试点之一。处于东南沿海的晋江领风气之先，商品经济的繁荣让其具备开展宅基地改革试点的基础，早在上个世纪90年代末期就已经有过宅基地抵押担保的探索。在新一轮土改中，已经试点近两年的晋江，在继续稳妥推进农村宅基地抵押的基础上，还逐步探索宅基地基准地价体系、宅基地自愿有偿退出以及宅基地活态利用，从而实现从“一户一宅”向“户有所居”转变。

　　在中国，农村土地制度改革一直被视为“牵一发而动全身”。决策层考虑颇多，使得改革之路“道阻且长”。跟西方土地私有制度不同，中国政府坚持在农村土地集体所有的制度框架下进行突围，寻求改革路径。从十八届三中全会通过《决定》至今，新一轮土改的政策逻辑已然凸显，33个县级试点也成为了撬动改革的杠杆。

　　农房抵押贷款的需求

　　回到抵押农房贷款本身，特殊之处在于宅基地。在农村土地集体所有的制度框架下，现行《土地管理法》规定，宅基地需要农民申请，且“一户一宅”、无偿使用，宅基地面积不得超过规定标准，农村所建住宅应当符合规划。而且，农房交易流转的对象必须是本村集体成员，流转的价格并不包括对宅基地的估值。因为法律规定宅基地不允许交易，自然也就不存在合法的宅基地交易市场。

　　2015年2月，晋江被列入全国农村宅基地制度改革试点，成为33个试点县之一，晋江也是福建省土地改革唯一的国家级试点。2016年9月，考虑到农村土地制度改革的联动性，经中央批准这33个县统筹协调推进三项试点任务。去年12月召开的中央经济工作会议再次提到，试点统筹三项改革，要求“深化农村产权制度改革，明晰农村集体产权归属，赋予农民更加充分的财产权利。”

　　晋江民营经济发达，当地老百姓普遍都有经商意识，多多少少会做一些生意。有时需要资金周转，于是就会考虑到银行抵押农房贷款。

　　晋江市国土资源局相关负责人对第一财经表示，抵押贷款本就是市场行为，目的是为满足农房所有者的贷款需求。对农民来说，得先有贷款的需求，至于农房是否可以抵押贷款，得看其是否有充分的价值体现，比如地理位置是否优越、市场是否方便交易等。

　　晋江农商银行个人金融部总经理柯子汇对第一财经称，在以前，这些经商的农民要是贷款，只能让其他人来担保，相互担保的情况普遍。一旦出现风险，就会连累到别人，经营很好的人可能会因此被拖垮。以自有房产来抵押，就不会跟别人有类似风险接触，风险也相对可控。

　　于是，在一个区域经济发达的地方，探索农房抵押贷款，盘活农村“沉睡”资产就成为了改革的题中应有之意。值得特别关注的是，由于农房和宅基地的不同所有权属性，过去是将二者割裂开来，只考虑农房的价值，而作为探索农村宅基地制度改革试点的晋江开始将二者统一起来，到银行抵押的时候，除去评估住房价值外，还会评估宅基地使用权的价值。

　　宅基地的价值评估体系正在逐步建立，宅基地流转市场也在逐步完善

　　2016年初，晋江陈埭镇一位丁姓商人以自家农房和宅基地抵押，从晋江农商行获得90万元贷款。他用于抵押的宅基地住房是一套占地150平方米的自建房，1998年建成。发放贷款的柯子汇称，经过有资质的第三方评估，该住房的抵押价值为252万元，宅基地使用权共同抵押后，宅基地使用权的价值也被评估进去，评估总价为328万元。

　　之所以会将宅基地也纳入抵押物的估值范畴，柯子汇认为，过去宅基地的价值并不凸显，相对来说，房屋的价值更大一些。但现在，宅基地的价值明显提高，而且很重要的是，宅基地的价值评估体系正在逐步建立，而且宅基地流转市场也在逐步完善。于是就一并评估，办理抵押登记。

　　建立宅基地基准地价体系被视为晋江改革试点的成果之一。因为国土部门编制了农村集体土地基准价格，建立动态调整、科学评估的宅基地基准地价体系，这为后续的抵押贷款、流转、有偿使用、有偿退出提供了价值评估及参考依据。

　　在试点之前，宅基地的基准地价体系几乎是空白的，这算是福建省内首创。

　　农房抵押贷款十余年探索

　　以2015年纳入试点为界，十多年前晋江就已经开始了农房抵押贷款的探索。柯子汇回忆道，他1996年到银行参加工作，当时要分农房抵押这杯羹的银行，除晋江农商行外，还有其他银行，坚持下来的只有农商行。

　　柯子汇表示，农房的变现能力有限，才导致其他银行的集体退出。银行向外放一笔贷款，在评估风险的时候，最先考虑的是还款来源，其次是抵押物的变现能力。在他看来，农房抵押贷款的风险点，集中体现在三个方面。

　　对于第三点，柯子汇进一步解释道，一般来说，抵押农房所贷来的资金，都用于经营周转。正常的业务模式是，如果贷款人A经营失败无力还贷的话，银行会将农房交易给B获得变现。但现实是，村民们普遍会同情弱者，会对B闲言碎语称，既然A都已经落难了，还要去买人家的房子，于心何忍？还有，要是A宗族势力强大，并且蛮不讲理的话，会直接吓退潜在的购买者。即使后期有法院的介入，强制执行抵押的农房，也未必有人敢来买。

　　在晋江，晋江农商行几乎承接了当地全部的农房抵押贷款业务。这可并非农商行要搞“垄断”，而是没有银行愿意去做。因为前述风险点可以简单概括为“成本高、利润薄”，大银行并不在乎这块“鸡肋”业务。

　　柯子汇称，政府愿意为集体产权的土地和房屋确权，然后办理抵押登记，是对银行开展这项工作的最大支持。开展这项业务在于市场需求，政府的背书保障了银行优先受偿权以应对将来可能出现的风险。在银行的业务设计中，每放出去一笔贷款，首先考虑的不是抵押品，而是第一还款来源，最重要的是要实地调查客户是否有实际经营，是否有充分的现金流，而不能将希望寄托在拍卖抵押物上，这只是风险的第二道防线。

　　即使很谨慎，农商行也曾吃过亏。宅基地属于集体，如果要处置这宗房产，就要经过村委会同意，因此在办理手续环节就多了一道询问函，需要村委会盖章同意处置。通过这样的方式，就将这个风险点内化，让村集体内部自愿协商，银行不会去干涉。柯子汇说，正是由于在做的过程中，慢慢摸索，边总结边完善，才逐步堵上了风险点。

　　农商行愿意去做，并将这块业务持续至今，坏账率很低是一个非常重要的原因。据统计，近20年来，晋江农商行累计发放30多亿元贷款，坏账只有1000多万元，不足0.3%。

　　柯子汇提到，之前最担心农民的信用问题，但是后来发现农民普遍还是讲信用的，他们对农房一是有特殊情感，二是存在面子问题，因为要面对乡里乡亲，“哪怕再辛苦，也会考虑从其他地方挪钱来还掉贷款。”退一步来说，即便不能还贷，农商行也会及时跟村委会沟通，动员集体内部成员来消化。这比通过法律拍卖的刚性方式好得多，既让银行免受损失，又保住了贷款人的颜面，避免激化矛盾。

　　除了有前期先行先试的基础，前述国土资源局相关负责人称，还有群众要求改革的意愿也很高，在晋江，国家级的改革试点就多达21项，包括新型城镇化试点。在这样的试点环境下，农村宅基地制度的改革对改善城乡二元结构会起到很大的推动作用。

　　晋江农商行提供的数据显示，2015年2月晋江试点启动以来，农房抵押贷款业务呈快速增长态势，至2016年10月，农房抵押贷款余额6.12亿元，比年初净增0.77亿元。2016年农房抵押贷款余额计划达到6.5亿元，比年初净增超1亿元。

　　扩大流转交易范围的呼声

　　要说农房和宅基地的抵押贷款，吴金程也曾撮合过数起。他回忆说，有村民在外面做生意，而家里的房子基本上只有在春节回来的时候才会住上几天，有一次碰到资金周转困难，就拜托他牵线抵押房子。

　　吴金程早年外出经商，1997年回到家乡当起村官，根据在外闯荡的经验，想要改变村里“脏乱差”的落后面貌。1999年，大埔村就委托天津规划设计院厦门分院进行整村建设规划，次年正式启动旧村改造，一张蓝图管到底，并分五期逐步推进，如今已经完成一二期住宅小区。

　　改造后的晋江市磁灶镇大埔村环境优美，越来越有人气

　　大埔村的农房非常抢手。一方面在于大埔村地理位置优越，四通八达，是磁灶镇的中心，另一方面，房子规划设计和居住环境都非常好，有很多人愿意来居住。吴金程称，前期规划的有独栋住宅，500多平方米，当时村民买的时候才38万元，现在400万元都没人愿意卖。

　　他说，农民只有非常缺钱的时候，才会想到去拿农房来抵押。因为农民有一种祖业观念，会考虑将农房传承给后代。那些做抵押的人，大部分都是做生意所需。至于估值，要由第三方评估公司来估算，宅基地根据基准地价体系来评估，农房也会有相应的评估标准。

　　在吴金程看来，银行总是害怕有风险，其实农民的小额贷款不良率不会很高，也不会太大冲击到银行，而且银行经过仔细筛选出来的标的物，只要进入流转市场交易，银行肯定是不会吃亏的。因为目前农房所有权和宅基地使用权的贷款额度只是估值的60%。

　　如果贷款不能收回，那该如何处置抵押物呢？这是学界以及政策制定者一直探讨的焦点问题，当然也是一道非常棘手的难题。尤其是不容忽视的宗族因素和农民的契约精神。吴金程对第一财经表示，银行跟贷款者目的一样，都是共赢合作，银行哪会想着为处置房产和宅基地而考虑去提供贷款呢？不过，他也提到，“要是5年前，我不敢保证银行会来收农民的房子，但是现在肯定会来收的。因为农民的契约意识已经提高了，既然宅基地已经抵押给了银行，就会有心理准备，不会再像以前那样赖着不给。”

　　针对现行法律规定，宅基地的流转范围不能超出集体经济组织，吴金程称，现在最大的障碍是法律。交易对象及交易范围的限制，使得“物不能尽其用”，农房和宅基地的价值无法充分体现。其实，现实中已经出现这样的市场，导致灰色交易普遍存在，当前的试点就要为中央修改法律提供实践经验。

　　他建议，宅基地的交易范围不能仅局限于村集体，只有扩大流转交易的范围，才能真正盘活宅基地这一“沉睡”的资产。

　　不过，基层政府也在审慎考虑这种扩大流转交易范围的呼声。根据晋江市农村土地制度改革试点工作领导小组提交的中期评估报告，若只允许集体经济组织内部流转，则抵押权实现范围不广，若不加限制放开流转，则还需要理论支撑和制度突破。经过多轮走访调研，镇、村对宅基地跨村流转意愿比较强烈。

　　试点的成果与经验

　　晋江开展农房抵押业务近20年，目前已经有相对成熟的一套体制机制。前述中期评估报告称，一是完善住房保障体系，实现“户有所居”。开发宅基地审批系统，实现家庭全员实名制，有效杜绝新的“一户多宅”等现象，探索统一改造、成片改造、就地翻建三种模式，缓解用地紧张矛盾，促进土地集约节约利用；二是显化住房财产权属性，实现农民权益。政府出台方案，进一步完善抵押贷款机制，设立1000万元风险补偿专项资金，完善多种抵质押担保方式，除以住宅单独抵押外，还有组合担保、银村共建等模式，进一步防控风险。

　　在宅基地退出方面，除了前述建立宅基地基准地价体系外，还探索有偿使用制度，对于“一户多宅”、超占等历史遗留问题，试行收取宅基地有偿使用费，以“分类处置+区分年限”的办法，明确有偿使用对象、范围、收费标准，以人均宅基地面积为起征点，进行分类处置。至于宅基地的退出，有宅基地换房、指标转换、货币补偿、无偿使用等四种模式，以期提高宅基地的利用效率。

　　在法律未修改的情况下，农村房产处置变现仍然难度较大

　　2016年9月，对于正在推进的农村土地制度改革三项试点，中央批准进一步统筹协调，把土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革扩大到现有的33个试点地区，宅基地制度改革仍维持在原15个试点地区。国土资源部在随后召开的部署会议上提到，统筹三项改革试点旨在“增强改革试点的整体性、系统性和协调性”，“有利于更好地实现改革试点目标，更好地维护群众权益，形成可复制、能推广、利修法的制度性成果”。

　　不过，在具体实施过程中，对于正处于城建提速、产业提升发展阶段的晋江来说，土地征收制度改革难度较大，比如探索界定公共利益，缩小征地范围，操作难度较大，另外改革理论性、系统性强，涉及面广，改革成效快速显现难。

　　2016年4月晋江挂牌成立的不动产登记局和不动产登记中心，也是改革试点以来的新举措，该中心可以为农民房屋所有权和宅基地使用权的“两证合一”提供保障。该不动产登记中心副主任李业成对第一财经表示，农房和宅基地抵押贷款不多的原因之一是农村宅基地历史遗留问题多，情况复杂，而且大多时间跨度较大，权属界定困难。

　　前述中期评估报告内容显示，如不处理到位，产权难以明晰，直接影响宅基地、集体经营性建设用地的抵押和流转，如简单予以罚款，可能会产生不良社会导向。这在度的把握和整体设计上有一定难度。柯子汇也提到，目前，广大农村地区许多农户没有房屋所有权证和土地使用证，而这“两证”是申请银行贷款的先决条件之一，因此需要加快确权。

　　在法律未修改的情况下，农村房产处置变现仍然难度较大。柯子汇称，农村房屋土地为村集体所有，非本集体经济组织成员购买存在不能办理产权的政策限制，且本集体经济组织成员购买也受一户一宅的限制，抵押物变现转让受到限制。而且，随着业务数量的增加，如果出现坏账情况，将农民抵押的房产处置后，如何解决农民居住成为一个最现实的问题。

　　他建议，要完善农房抵押贷款业务配套政策。比如，设立农民住房财产权抵押贷款风险补偿专项资金，地方政府结合实际制定农房抵押贷款税费减免、风险补偿、信贷奖励等配套政策，对投放农房抵押贷款业务的金融机构给予一定的财政贴息与税收优惠。

　　在历史上，宅基地较多地承担了“居者有其屋”的基本保障功能，但随着经济社会的发展，其财产性逐渐凸显。根据晋江近两年的改革试点经验来看，修订相关法律法规，允许宅基地及其房屋进行抵押融资，让群众有充分的处置权利，成为试点结束后迫切需要做的事情。

　　另外值得决策层关注的是，适度扩大农村宅基地使用权流转范围，特别是允许宅基地跨村、跨乡镇配置，有利于要素聚集，为农民和农村开辟一条新的增收途径，也有助于实现农村宅基地的用益物权。对于闲置宅基地，也应该从顶层设计考虑，应鼓励各地因地制宜实行宅基地有偿退出，对于空置宅基地，超过一定期限，自动收归集体所有。